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住房保障制度
住房保障制度是一個包含范圍很廣的概念。廣義地說，"宅基地"、"福利分房"都是住房保障制度的一種具體形式。它們是低生產(chǎn)力水平下保障"人人有房住"的制度。依靠市場配置住房資源，并不等于說人人都只能依靠自己的收入買房子住，也不等于說人人都只能靠市場化競爭、自主分散決策來獲取住房。在市場經(jīng)濟條件下，為了保障每個人都有房子住，政府要實施一些特殊的政策措施，幫助單純依靠市場解決住房有困難的群體。這個政策體系的總稱，就叫做住房保障制度。住房保障制度和失業(yè)保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等都是社會保障體系的組成部分。
產(chǎn)生和演變
實物配給階段(1949-1978年)
新中國成立之初，政府采取以下三種方式籌集住房:一是通過接受、沒收、代管等方式將敵偽房產(chǎn)、反革命分子及官僚資本家的房產(chǎn)收歸國有，并無償分配給城鎮(zhèn)居民居住。二是從1956年起，通過對私人出租房進行社會主義改造，采取公私合營與統(tǒng)一經(jīng)租的方式分配給城鎮(zhèn)居民居住，共改造了私有房屋大約1億平方米。三是政府或企業(yè)直接投資建設或更新改造住房，分配給城鎮(zhèn)居民租住。根據(jù)世界銀行的測算，1949-1978年間，中國住房建設投資占國民生產(chǎn)總值的比重為1.5%。這一階段，政府基于建立以公有制為基礎的社會主義國家思想理論，并囿于當時的國家經(jīng)濟水平，形成了一套不成文的公有住房制度:其一，政府統(tǒng)管。政府成為城市公有住房的所有者、建設者和經(jīng)營管理者，城市居民將解決住房問題全部寄希望于政府，極少依靠自己或市場來解決。其二，租金管制。1952年中央人民政府內(nèi)務部頒布了《關于加強城市公有房產(chǎn)管理的意見》，提出"以租養(yǎng)房"的租金方針。但是，到1955年政府對國家機關工作人員由供給制改薪金制時，考慮這部分人群的承受能力，對他們承租的公有住房實行低租金的過渡辦法，住房租金大約只占薪金收入的2%~3%。這一做法被認為能體現(xiàn)社會主義的優(yōu)越性，很快被各地效仿，成為公有住房租金的通行辦法，住房的商品屬性被進一步忽視，演變?yōu)閲腋＠?。其三，無償分配。公有住房的分配完全是無償?shù)?，不需要用等量的勞動價值或貨幣價值來交換，住房完全成為國家福利而非商品。
在計劃經(jīng)濟體制下，公有住房成為"高投入、低收益"的公共產(chǎn)品，投入越大包袱越重，完全喪失了商品價值，企業(yè)以及個人對住房建設的熱情不高，政府背上了沉重的包袱;而且由于低租金，導致租金收入無法滿足住房日常的管理和維護成本，令大量中華人民共和國成立前的房產(chǎn)年久失修成為危房，居住條件進一步惡化;雖然公有住房名義上歸國家所有、全民所有，由地方政府管理，產(chǎn)權登記在各地房管部門或企業(yè)名下，但是這種產(chǎn)權方式讓公有住房的房屋產(chǎn)權界定更加模糊，交易成本極為高昂，加之公有住房的全民福利性和無償獲得更使得城市居民成為公有住房的"免費搭車者"，公有住房的生產(chǎn)和供應缺乏效率。由此，全國城鎮(zhèn)人均住房面積由1949年的4.9平方米下降到1978年的3.6平方米，住房供需矛盾進一步加劇。
改革探索階段(1978-1998年)
1978年后，中國開始了經(jīng)濟體制改革和對外開放的進程，城市住房制度也在這一大背景下，開始了一個逐步市場化的探索過程。
全價售房時期(1979-1982年)
1979年，中央政府分別向廣西的南寧、柳州、梧州及陜西的西安4個城市下?lián)軐？睿傻胤秸M織建設住房，并以土建成本價向城鎮(zhèn)居民出售(即全價售房)。到1981年全價出售公有住房的試點工作擴大到23個省、直轄市的60多個城市或縣鎮(zhèn)。然而這一時期城鎮(zhèn)居民的收入偏低，公有住房售價相對于城鎮(zhèn)居民的收入還是過高，購房積極性有限。
此次城鎮(zhèn)住房供應方式的變化并未引起住房相對價格的變化，也并未改變城鎮(zhèn)居民在住房消費方式上的偏好，沒有取得理想的效果。到1982年，全價售房試點工作逐漸停止。
補貼售房時期(1982-1985年)
在總結全價售房經(jīng)驗的基礎上，1982年中央政府批準四平、鄭州、常州和沙市開展補貼出售新建住房的試點工作，即在土建成本價格基礎上，售房款由個人負擔1/3，職工所在單位和地方政府負擔2/3。由于得到單位和政府的補貼，城鎮(zhèn)職工的負擔大為減輕，購房積極性顯著提高，住房出售取得了較大進展。"到1984年8月，四個城市共補貼出售公有住房2140套，建筑面積11.45萬平方米;到1985年底，全國已有27個省、自治區(qū)、直轄市的160多個市和300多個縣開展了補貼售房工作，共計補貼出售住房1092.8萬平方米"。
這一時期通過售房補貼降低了職工購房的相對價格，激發(fā)了一部分無房或住房困難職工的購房熱情，然而補貼售房的優(yōu)惠并未改變住房寬裕職工特別是領導干部對低價承租公有住房的偏好，同時補貼售房增加了單位和政府的實施成本，最終導致補貼售房無法持續(xù)開展下去。
提租補貼時期(1986-1990年)
全價售房和補貼售房試點工作的受挫，讓政府意識到必須改革低租金的實物配給的住房福利制度。1984年7月，我國開始第一次全國城鎮(zhèn)房屋普查工作，歷時兩年多，基本查清了全國城鎮(zhèn)房屋狀況以及居民住房水平，為推行住房制度改革提供了決策依據(jù)。1986年3月，國務院住房制度改革領導小組成立，提出了調整公有住房租金、發(fā)放住房補貼，逐步推動出售公有住房等內(nèi)容的住房制度改革。1987年7月起，煙臺、唐山、蚌埠、沈陽等地開展了"提租補貼、空轉起步、推動售房、建立基金、銀行配合"的綜合配套改革試點。1986年6月全國人大審議通過《中華人民共和國土地管理法》，明確了建設用地出讓有償使用的辦法;1988年12月全國人大審議通過《關于修改<中華人民共和國土地管理法的決定》，確定土地使用權依法轉讓的制度，為建立土地市場奠定了法律基礎。
1988年1月國務院召開全國住房制度改革工作會議，并于1988年2月發(fā)布了《關于印發(fā)在全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革實施方案的通知》(國發(fā)[1988]11號)，同日發(fā)布了《國務院辦公廳關于轉發(fā)國務院住房制度改革領導小組鼓勵職工購買公有舊住房意見的通知》(國辦發(fā)[1988]13號)，主要內(nèi)容包括:一是上調公房租金，實施住房券補貼。租金標準"按住房的折舊費、維修費、管理費、投資利息和房產(chǎn)稅五項因素計算"，要求公房租金確定在每平方米使用面積1元以上。同時確定發(fā)券系數(shù)和職工個人住房券金額，采取轉賬結算，結余部分作為個人購房或建房基金。二是建立城鎮(zhèn)、單位和個人住房基金，并規(guī)定住房基金用于住房券的發(fā)放。三是確立"多住房多交租，少住房可得益"的原則，對困難家庭實行減、免、補助的政策。四是推動公有住房的出售，倡導集資建房。新建住房標準價包括住房本身建筑造價、征地和拆遷補償費。舊住房標準價，按重置價成新折扣等按質計價，并對購房實行一次性付款優(yōu)惠房價以及分期付款提供低息或者貼息抵押貸款政策。五是改革金融體制，調整信貸結構。允許銀行成立房地產(chǎn)信貸部，由人民銀行安排商品住房信貸指標。六是對住房建設、經(jīng)營在稅收政策上給予優(yōu)惠。單位建設向個人出售的商品住房免交住房建筑稅、營業(yè)稅;職工個人第一次購買公有住房免交契稅。七是加強房產(chǎn)市場管理。建立健全房產(chǎn)交易機構，加強市場管理，將住房出售、出租價格納入商品價格管理體系。
這一時期政府提出的改革措施，具有一定的針對性:一是合理提高公有住房租金，提高住房租金與住房售價的相對價格，改變城鎮(zhèn)居民對于住房的消費偏好。二是發(fā)放住房補貼，建立住房基金，提供購房抵押貸款以及稅收優(yōu)惠等政策，提高城鎮(zhèn)居民的住房消費能力，降低購買住房的相對價格，推動公有住房出售。三是建立健全住房交易管理機構，降低了住房商品交換的衡量和實施成本。四是確定土地使用權有償轉讓制度，降低了土地交易成本，推動了城鎮(zhèn)住房建設及房地產(chǎn)市場的發(fā)展。此次住房制度改革起初在試點城市取得了較好的效果，然而到1988年第二季度，全國出現(xiàn)了嚴重的通貨膨脹，政府為治理通貨膨脹，加快公有住房的出售進程，而一些地方實行提租不發(fā)住房補貼、買房給優(yōu)惠的政策。由于提高租金觸動了一些既得利益群體的住房福利，遇到較大的阻撓，而且缺乏住房補貼的支持，普通城鎮(zhèn)居民購房能力有限，最終導致提租補貼、推動售房的政策沒能執(zhí)行下去。
全面推進時期(1991-1998年)
1991年6月，國務院發(fā)布《關于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進行住房制度改革的通知》(國發(fā)[1991]30號)，要求:一是分步調整舊公有住房租金，逐步提高到成本租金水平;對新建公有住房實行新標準;對多占住房的要增加租金。二是促進公房出售，在規(guī)定面積內(nèi)實行標準價購房，取得部分產(chǎn)權，超過面積部分按市場價購房，取得全部產(chǎn)權。部分產(chǎn)權房5年后允許出售，售房所得由國家、集體、個人三方按產(chǎn)權比例分配。三是推行住房建設由"國家、集體、個人共同出資，積極組織集資建房和合作建房"。四是籌集政府、單位住房基金;開展住房抵押貸款，在利率及還款期限方面給予優(yōu)惠。1991年10月國務院住房制度改革領導小組印發(fā)《關于全面推進城鎮(zhèn)住房制度改革的意見》，要求:一是在"八五"期間，公有住房租金達到簡單再生產(chǎn)的三項構成因素，即"維修費、管理費、折舊費";二是到2000年，公有住房租金達到成本租金的五項構成因素，即"維修費、管理費、折舊費、投資利息和房地產(chǎn)稅";三是長期公有住房租金達到市場租金的八項構成因素，即"維修費、管理費、折舊費、投資利息、房地產(chǎn)稅、土地使用費、保險費和利潤"。這標志著中國住房制度改革進入全面推進時期。
1991年上海市借鑒新加坡的公積金經(jīng)驗，提出住房公積金制度。1994年國務院發(fā)布《關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，提出了"建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經(jīng)濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系"目標，明確:一是全面建立住房公積金制度。二是推進租金改革，逐步實現(xiàn)2000年前達到成本租金計租。三是穩(wěn)步出售公有住房，實行新建房和騰空舊房先售后租，并允許部分地方實行標準價過渡。標準價則分為負擔價和抵交價，負擔價按當?shù)仉p職工年平均工資的倍數(shù)測定;抵交價按雙職工65年積累的單位資助住房公積金貼現(xiàn)值的80%計算，并允許對建立住房公積金之前的工齡給予工齡折扣。四是加快經(jīng)濟適用住房的開發(fā)建設，鼓勵集資建房和合作建房。1995年2月國務院同意《國家安居工程實施方案》，該方案將建立住房公積金制度、制定公有住房提租規(guī)劃作為前置條件，在政府提供項目貸款的帶動下，各地開始建設經(jīng)濟適用住房并按成本價出售。此后全國各地普遍建立住房公積金制度，同時加大了公有住房的出售力度。
這一時期值得關注的是中國財政管理體制改革。1994年政府為了進一步理順中央與地方的財政分配關系，將國家財政管理體制由地方財政包干體制改為分稅制財政管理體制。根據(jù)"事權與財權相結合"的原則，地方政府完全承擔起城鎮(zhèn)住房的管理和財政支出，導致地方財政的住房支出逐年增加。為平衡收支，地方政府加快公有住房出售、提高住房租金，推動了房地產(chǎn)市場的發(fā)展。
雖然這一時期政府還是以提高租金、促進住房出售方式為主，但是通過采取新的措施使住房制度改革全面展開:一是建立住房公積金制度。一方面通過單位補貼、個人繳存方式建立住房公積金制度，改變了城鎮(zhèn)職工缺乏住房儲蓄和住房消費的意識，推動了住房市場的發(fā)展;另一方面住房公積金的建立為住房消費市場及住房金融提供了一個穩(wěn)定、長期的資金籌集渠道，對推動個人住房抵押貸款業(yè)務提供了資金保障，降低了資本運行的風險。二是在公有住房租金和售價方面實行差別處理，降低了實施的成本。一方面對新建住房實行新房新價格，租金直接提高到成本租金，售價則實行成本價;另一方面對舊有的公有住房，租金則逐步提高到成本價，售價則實行標準價，并實行工齡折扣及住房成新折扣，這保證了大部分既得利益者的利益，減少了改革的阻力，進而降低了改革的實施成本。三是加快經(jīng)濟適用住房建設，實施國家安居工程。經(jīng)濟適用住房制度的實施進一步推動住房市場由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉變，成為了新舊住房制度的橋梁，一方面經(jīng)濟適用住房帶有明顯的公有住房特征---土地劃撥供應、按成本價出售、實行稅費優(yōu)惠、政府或單位成為建設組織者;另一方面經(jīng)濟適用住房又有商品住房的特征---開發(fā)企業(yè)每年建房總量中20%應為經(jīng)濟適用住房、除向離退休職工、教師和住房困難家庭優(yōu)先供應外均可向市場出售、資金按市場方式籌集，政府不直接投入資金。經(jīng)濟適用住房成為住房制度改革的緩沖區(qū)。四是分稅制改革，明確了地方政府的住房責任，增加了地方財政的住房支出，提高了低租金公有住房的持有成本，從而促使地方政府加快了出售公有住房、提高住房租金的進程。
市場供給階段(1998年至今) 市場形成期(住房保障探索期，1998-2002年)
1997年亞洲金融危機爆發(fā)，政府確立刺激住房消費市場，將住宅業(yè)培育為新經(jīng)濟增長點的方針。1998年7月國務院下發(fā)了《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》(國發(fā)[1998]23號)，提出停止城鎮(zhèn)住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化，建立和完善廉租住房、經(jīng)濟適用住房和商品住房的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系。該通知明確經(jīng)濟適用住房只售不租，通過土地行政劃撥、控制建設標準和利潤，采取集資建房和合作建房等方式降低建設成本，加快住房建設。1998年3月全國人大對《中華人民共和國土地管理法》進行了又一次修訂，強化了對耕地的保護及土地的有償使用，改變了以前土地利用以需求定供給的局面，導致土地的稀缺性在城鎮(zhèn)化及房地產(chǎn)市場的發(fā)展過程中愈發(fā)明顯。
2001年前后，中國人均國民生產(chǎn)總值達到"3盎司黃金"(通常認為，人均生產(chǎn)總值達到3盎司黃金后，土地、勞動力和資本成為稀缺資源，供需矛盾將不斷擴大)，中國社會迎來一個以"住、行"為核心消費的小康時代。隨著收入增長，城鎮(zhèn)居民住房消費觀念也發(fā)生了轉變，住房市場取得了較快發(fā)展，商品住宅年銷售面積從1998年的10827.1萬平方米上升到2002年的23702.3萬平方米，單位售價由1998年的1854元/平方米上升到2002年的2092元/平方米。政府采取停止實物分配，但允許以集資建房、合作建房等方式建設經(jīng)濟適用住房，經(jīng)濟適用住房實際成為實物配給與商品住房之間的過渡品。而經(jīng)濟適用住房與普通商品住房之間的較大差價，導致城鎮(zhèn)職工對經(jīng)濟適用住房產(chǎn)生較大的需求。在這一住房政策的指引下，政府及企業(yè)加大對經(jīng)濟適用住房的支持力度。1998年至2002年，經(jīng)濟適用住房銷售面積占年度商品住房銷售面積的比重均在15%以上，2000年達到最高的22.7%;5年共計銷售經(jīng)濟適用住房面積達16153萬平方米，2001年達到最高值4021.5萬平方米。
這一時期住房制度改革重點是將住宅業(yè)培育成新的經(jīng)濟增長點，從而忽視了對經(jīng)濟適用住房的引導以及對廉租住房的供應。主要原因有:
一是經(jīng)濟適用住房的功能不確定，一方面政府希望通過經(jīng)濟適用住房供應實現(xiàn)實物分配向貨幣分配的過渡，減少政府投入的資金壓力和改革的阻力;另一方面政府希望通過經(jīng)濟適用住房達到擴內(nèi)需及促進房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標;再者，政府希望經(jīng)濟適用住房成為解決中低收入家庭住房的主要方式。然而，政府對經(jīng)濟適用住房的供應對象及建設標準均未明確規(guī)定。此時行政、事業(yè)和企業(yè)單位由于職工的需求，積極開展經(jīng)濟適用住房建設，由此單位集資建房和合作建房成為推動經(jīng)濟適用住房建設的重要渠道，也是這一時期經(jīng)濟適用住房銷售增加的主要原因之一。但同時也有一部分城鎮(zhèn)居民因購買資格和收入偏低等原因無法通過市場供應的經(jīng)濟適用住房解決住房問題。
二是地方政府對廉租住房投入動力不足，導致廉租住房供應嚴重不足。一方面，1994年分稅制改革后，地方政府的財政收入占全國財政總收入的比重逐年下降，但是支出卻基本保持不變，導致地方政府沒有能力也不愿意增加廉租住房的資金投入。另一方面，地方政府為緩解財政壓力，快速回籠資金，積極推動公有住房出售，缺乏將公有住房轉化為廉租住房的動力。再者，廉租住房建設用地實行劃撥方式供應，在保護耕地、土地增量有限的情況下，土地優(yōu)先供應商品住房及經(jīng)濟適用住房，對廉租住房建設用地缺乏供應動力。
在政策推動下，這一時期中國的住房市場取得了較快發(fā)展，人均居住面積由1997年的17.8平方米增加到2002年的22.8平方米，但是由于經(jīng)濟適用住房的錯位及廉租住房的缺位導致并未形成市場經(jīng)濟體制下有效的住房保障制度，中低收入家庭的住房矛盾并未得到解決。
市場發(fā)展期(住房保障產(chǎn)生期，2003-2006年)
為建立公開、公平、公正的土地資源配置新機制，2002年5月國土資源部發(fā)布《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》(國土資源部令第11號)，明確:"商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓"，通過現(xiàn)場競價，由出價最高者取得土地使用權。2004年全國人大對《中華人民共和國土地管理法》進行了再次修訂，明確對土地征收或征用進行補償，同時對補償標準進行了規(guī)定。
2003年，國務院下發(fā)了《關于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》(國發(fā)[2003]18號)，提出:完善住房供應政策，逐步實現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房;合理確定經(jīng)濟適用住房和廉租住房供應對象的具體收入線標準和范圍，做好住房供應保障工作;各級政府加強住房保障職能，形成以財政預算資金為主的住房保障資金來源;繼續(xù)推進公有住房出售，完善住房補貼制度，對直管公房和單位公房出售的凈收益統(tǒng)籌用于住房補貼的發(fā)放。
2003年12月，建設部等部委聯(lián)合出臺了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》(第120號令)，對廉租住房保障方式、部門職責、資金來源和管理、廉租住房來源、稅費優(yōu)惠、工作程序等方面做出了明確的規(guī)定，其中資金主要由市、縣地方財政預算安排以及住房公積金增值收益中提取的廉租住房補充資金。實際上是把廉租住房保障的責任全部放在了市縣政府身上。2004年5月建設部等部委聯(lián)合下發(fā)《經(jīng)濟適用住房管理辦法》(建住房[2004]77號)，明確責任、運作方式、定價、交易和管理等內(nèi)容，但實質上是將經(jīng)濟適用住房的供應完全下放給地方政府。2005年7月建設部、民政部聯(lián)合下發(fā)《城鎮(zhèn)低收入家庭廉租住房申請、審核及退出管理辦法》，該辦法對廉租住房保障實施做出了明確的規(guī)定。至此，在中央政府的主導下，中國住房供應體系演變?yōu)橐云胀ㄉ唐纷》繛橹鳎瑫r提供具有保障性質的商品住房(經(jīng)濟適用住房)以及保障最低收入家庭的廉租住房的住房供應體系，初步建立起廉租住房和經(jīng)濟適用住房的住房保障制度。
2006年5月，國務院下發(fā)《關于調整住房供應結構穩(wěn)定住房價格意見的通知》(國辦發(fā)[2006]37號)，督促各城市盡快建立廉租住房保障制度。雖然截至2006年底，全國有512個城市建立了廉租住房制度，占全國657個城市的77.9%。但是這一時期的住房保障制度設計存在較大缺陷:一是住房保障制度缺乏約束力。廉租住房和經(jīng)濟適用住房制度均以部委文件形式出臺，屬于部門規(guī)章，且將責任全部歸為地方政府，同時文件缺乏激勵和處罰措施，對地方政府缺乏約束力。二是土地供應制度制約保障住房建設。隨著住房市場的發(fā)展，土地成為稀缺資源，特別是實行招拍掛后，土地競價導致地價高漲，土地出讓金成為地方財政的主要收入來源之一，故而地方政府極力縮小廉租住房和經(jīng)濟適用住房建設用地規(guī)模，并且劃撥的土地大都位于城市周邊。三是保障資金來源缺乏。《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》明確資金以地方財政預算為主，中央財政基本沒有投入，但是在分稅制改革后，地方財政收入占全國總收入比重不斷減少但支出比重卻不斷加大(到2004年，地方財政收入占全國財政總收入約為45%，但財政支出卻占全國財政總支出的約72%)，導致地方政府對廉租住房保障資金投入嚴重不足。四是經(jīng)濟適用住房保障對象不明確。雖然國發(fā)[2003]18號和《經(jīng)濟適用住房管理辦法》均要求地方政府明確供應對象的收入標準，但是許多地方?jīng)]有進行限定，而且在市場運作方式下政府對套型面積以及銷售均聽任開發(fā)企業(yè)做主，導致經(jīng)濟適用住房出現(xiàn)面積過大、價格較高、購買對象收入偏高等現(xiàn)象。五是繼續(xù)推動公有住房出售。國發(fā)[2003]18號明確對非成套住房和權屬有爭議的公有住房，均可向職工出售，進一步減少政府和企業(yè)對公有住房的持有，也使得將"騰空的公有住房"作為廉租住房成為空話?；谝陨显?，導致各地廉租住房投入嚴重不足，經(jīng)濟適用住房投資和供應逐年減少。
市場調控期(住房保障調整期，2007年至今)
2007年8月，為了推動城市住房保障制度，解決城市居民住房問題，國務院出臺了《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(國發(fā)[2007]24號)，要求:一是建立健全城市廉租住房制度，2008年底所有縣級以上城市低保家庭納入廉租住房保障，做到應保盡保;增加中央財政對中西部地區(qū)廉租住房的支持力度;地方土地出讓凈收益的10%作為廉租住房保障資金。二是改進和規(guī)范經(jīng)濟適用住房制度，明確供應對象為城市低收入家庭，面積控制在60平方米左右;加強單位集資合作建房管理。三是通過城市棚戶區(qū)改造，改善住房困難居民的住房狀況，并解決農(nóng)民工的住房問題。四是完善配套政策和工作機制，明確政策優(yōu)惠、責任等內(nèi)容。2007年8月，建設部印發(fā)《解決城市低收入家庭住房困難發(fā)展規(guī)劃和年度計劃編制指導意見》，要求各級政府將住房保障規(guī)劃和年度計劃報上級建設主管部門備案，并將年度計劃納入《政府工作報告》，向同級人大報告，同時將年度執(zhí)行情況納入省級政府對市縣政府目標考核的內(nèi)容。2007年10月，財政部印發(fā)《中央廉租住房保障專項補助資金實施辦法》(財綜[2007]57號)及《廉租住房保障資金管理辦法》(財綜[2007]64號);2007年11月，建設部等部委聯(lián)合印發(fā)《經(jīng)濟適用住房管理辦法》(建住房[2007]238號);同月建設部等部委又聯(lián)合印發(fā)《廉租住房保障辦法》。
至此，政府對城市住房保障制度進行了一次大的調整，將廉租住房保障對象由最低收入家庭逐步擴大到低收入家庭，將經(jīng)濟適用住房供應對象由中低收入家庭調低為低收入家庭，以期實現(xiàn)經(jīng)濟適用住房供應對象與廉租住房保障對象的銜接。但是，這種簡單的對接導致兩個無法覆蓋的"夾心層":一是家庭收入既不能享受廉租住房保障又無能力購買經(jīng)濟適用住房的低收入住房困難群體;二是家庭收入既不允許購買經(jīng)濟適用住房又無能力購買普通商品住房的住房困難群體。2010年6月住建部等部委聯(lián)合下發(fā)《關于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》(建保[2010]87號)，明確公共租賃住房供應對象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭。供應公共租賃住房成為政府解決"夾心層"住房問題的重要手段，希望實現(xiàn)從低收入到高收入各個收入階層住房供應的全覆蓋。
小結
通過對各時期中國城市住房制度演變的梳理，發(fā)現(xiàn)兩個重要特征:一是在中國城市住房制度演變的過程中政府始終占據(jù)主導地位。一方面政府不斷學習總結經(jīng)驗，引導城市住房制度的變遷。在計劃經(jīng)濟時代政府學習"蘇聯(lián)模式"，通過接管、沒收、社會主義改造、投資建設等方式建立起低租金實物配給的住房制度;在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉軌期，政府通過總結實踐經(jīng)驗以及學習新加坡等國家的經(jīng)驗，建立住房市場供應體系;在市場經(jīng)濟發(fā)展期，政府運用宏觀政策理念，建立起廉租住房、經(jīng)濟適用住房、公共租賃住房、普通商品住房和高檔住房的多層次住房供應體系。另一方面，政府通過自身改革來推動城鎮(zhèn)住房制度演變，從1988年至2008年政府經(jīng)歷了5次大的機構改革，實現(xiàn)了由原來的政企不分到建設服務型政府的轉變，政府從市場經(jīng)濟的參與者轉變?yōu)槭袌稣{控者，并擔負起住房保障的責任。二是交易費用型塑了城市住房制度變遷的路徑。在實物配給階段，住房成為"高投入、低產(chǎn)出"產(chǎn)品，住房的持有成本和建設成本讓政府和企業(yè)不堪重負，政府只有采取公有住房出售及市場銷售供應的方式降低財政負擔;在住房制度市場化演變過程中，政府通過不斷地制定和修改住房銷售政策、土地供應政策、金融扶持政策等正式規(guī)則來改變城鎮(zhèn)居民對住房市場的相對價格和偏好，降低了住房市場的交易成本，推動了住房市場的形成和發(fā)展;在住房市場發(fā)展階段，政府通過建立廉租住房和經(jīng)濟適用住房的城市住房保障制度，降低住房困難群體獲得住房的相對價格和偏好，解決他們的住房問題;在發(fā)現(xiàn)制度缺陷后，政府通過降低廉租住房制度和提高經(jīng)濟適用住房制度的交易費用，并通過公共租賃住房修正交易費用，構建起涵蓋不同收入階層的多層次住房供應體系實現(xiàn)不同收入階層的家庭能夠獲得合適的住房目標。
